Целью данной работы является исследование правового закрепления возможностей родителя принимать решения в области политики образования. В первой части исследования рассмотрены основные права, из которых вытекает право родителей в том или ином виде участвовать в политике образования. Во второй части рассмотрено законодательное регулирование права участия родителей в политике образования. Здесь политика образования понимается в узком смысле — как формирование политики образования. Проанализированы механизмы реализации прав родителей, закрепленных в законодательства Эстонии, а также законодательные механизмы других стран, чей опыт может быть полезен для Эстонии.

В широком смысле политики образования участие родителя может происходить в разных формах. Одна форма участия основывается на концепции родителя-потребителя образования и осуществляется посредством мониторинга стратегий и программ государственного образования, а также контроля обеспечения качества образования. Эту форму мы будем называть участием в реализации политики образования. Другая форма участия основывается на концепции родителя-заказчика образования и реализуется посредством участия в определении целей и ценностей образования, формулировании стратегий образования, а также в выборе учебных программ. Эту форму участия мы будем называть участием в формировании политики образования или участием в политике образования.

Список сокращений.

Сокращения

ВДПЧ — Всеобщая декларация о правах человека
ЕКПЧ — Европейская конвенция прав человека и основных свобод
ЕСПЧ — Европейский суд по правам человека (Страсбург)
МПЭСКП — Международный пакт о экономических, социальных и культурных правах
ДПР — Декларация ООН о правах ребёнка
КПР — Конвенция о правах ребёнка

Теоретические положения

Целью настоящего исследования является формулирование правовых принципов, лежащих в основании права участия родителей в политике образования, анализ существующих прав и фиксация проблемных мест эстонского законодательства. Эта цель определяет выбор теоретических положений, положенных в основу исследования.
Право участия родителей основывается, во-первых, на принципе демократии. Это означает, что интересы родителей как прямых и косвенных адресатов закона должны быть учтены при формировании политики образования и принятии нормативных актов.

«Демократию нельзя понимать лишь формально и технически, редуцировав её к решению большинства в парламенте. Такое понимание ведёт лишь к иллюзорной власти народа. Материальным условием демократии является наличие условий для полноценного обсуждения и согласования разных интересов. При этом меньшинство должно иметь реальный шанс высказать свои аргументы таким образом, чтобы они могли повлиять на процесс принятия решения».Демократия может быть реализована в различных формах в зависимости от логики действия координационных механизмов разных сфер деятельности. На уровне страны демократия может быть представительной, но на уровне самоуправления или школы, возможны и прямые формы демократии. Принимая во внимание требование эффективности, в экономической сфере демократия должна принимать другие формы, чем в политической сфере. Сфера образования тоже может накладывать определённые требования к демократизации.

Во-вторых, право участия родителей в политике образования основывается на принципе гражданского общества. Идея гражданского общества указывает на нормативное содержание демократии и на необходимость участия избирателей, не только в процедуре легитимации власти, но и в обсуждении и решении текущих политических вопросов. Тем самым демократия понимается как демократия участия, а не элитарная демократия. Избиратели понимаются не только как потребители, но и как заказчики политики.Современная теория гражданского общества связана с дискурсивной этикой, утверждающей нормативную необходимость и эмпирическую возможность демократизации. Следуя идеям Руссо и Канта, дискурсивная этика понимает демократию как ситуацию, в которой адресаты права могут быть одновременно описаны как его авторы. Для реализации этого постулата должен быть определённым образом организован процесс достижения общего согласия. Этим процессом является симметричная, взаимная и рефлексивная дискуссия в рамках гражданского общества. В центре институтов гражданского общества стоит сфера общественной коммуникации и добровольных ассоциаций.

В-третьих, права участия родителей в политике образования основано на принципе прав человека. Концепция основных прав человека исходит из того, что права присущи человеку уже потому, что он является человеческим существом, то есть это естественные права человека. Эти права приобретаются в силу рождения и являются условием реализации человеческого достоинства, присущего каждому. Образование ребёнка играет существенную роль в развитии личности, поэтому права человека должны применяться к области образования. Закрепление основных политических и коммуникативных прав являются условием для свободной дискуссии и эффективности гражданского общества в отношениях с государством.

Родители и образование. Cубъективные права.

Основные права родителя .

Права родителей и детей упоминаются во многих международных документах, принятых в рамках ООН и Совета Европы — Декларация прав человека (ООН)5, Международный пакт об экономических и социальных правах (ООН)6, Конвенция о правах ребёнка (ООН), Европейская конвенция прав человека (Совет Европы). К вопросу прав родителей обращался и Европейский суд по правам человека, чья судебная практика является обязательной для Эстонии. Право Европейского Союза касается образования в основном относительно равного доступа граждан ЕС к образованию в стране участнице. В остальном компетенция ЕС не распространяется на область образования, оставляя это в компетенции национальных государств. Основными законодательными актами ЭР, регулирующими школьное образование являются закон об образовании и закон общего образования. Напротив, Закон о правах ребёнка не содержит специальных прав в области образования и прав соучастия. Кроме того, объем прав, предусмотренных этим законом нередко уже международных и даже конституционных требований. Поэтому закон о правах ребёнка практически не отражен в исследовании.

С точки зрения законодательной техники права человека имеют достаточно широкую формулировку, необходимую для закрепления принципов. Поэтому конкретизация этих принципов должна осуществляться в законах. Тем не менее закреплённые в конституции и международных документах права человека имеют прямое применение. Права человека в романо-германской или континентальной системе права обязывают публичные органы (государственные учреждения, самоуправления, юридические лица публичного права). Прямое применение прав человека в частном праве является исключением, которое должно быть особо оговорено законом. В случае возникновения спора о соответствии практики публичных учреждений правам человека вопрос рассматривает суд. Если спор касается соответствия правам человека закона, то вопрос рассматривает конституционный суд.

Права ребёнка.

В основе прав родителей и полномочий государства лежат права ребёнка. Субъектом прав человека является любой человек с момента его рождения. Однако в силу возраста он не всегда способен самостоятельно реализовывать свои права. Правоспособность наступает с момента рождения (в отдельных случаях и с момента зачатия), а дееспособность приобретается постепенно и связана с наступлением определённых условий. Распространённое мнение, что ребёнок становится дееспособным только с достижением совершеннолетия, является неверным. Совершеннолетие связано с наступлением полной дееспособности, однако частичная дееспособность наступает гораздо раньше и определяется не только формальными критериями (7, 14 или 16 лет), но и уровнем зрелости ребёнка, его способностями к пониманию и оценке последствий.
Политика образования является достаточно сложной областью. Кроме пожеланий самого ребёнка при принятии ответственного решения должны быть учтены тенденции развития общества, проект будущего, способности ребёнка. Поэтому многие решения за ребёнка принимают его родители и государство. Чем младше ребёнок, тем больше решений принимают представители его интересов.

Принцип сотрудничества.

Основные принципы представительства интересов ребёнка закреплены в конституции и международных правовых документах, в соответствии с которыми родители несут основную ответственность за образование ребёнка. Реализовать эту ответственность родитель может только в том случае, если у него есть соответствующие права влиять на образование, которое получает ребёнок.

Родители являются естественными представителями ребёнка. Ст.5 Конвенции о правах ребёнка утверждает принцип уважения к ответственности, правам и обязанностям родителей «управлять и руководить ребёнком в осуществлении им признанных настоящей конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребёнка». Ст.18 Конвенции о правах ребёнка подтверждает, что «родители несут основную ответственность за воспитание и развитие ребенка. Наилучшие интересы ребенка являются предметом их основной заботы».

Существенным ограничением этого права является обязательное основное образование, которое должно обеспечивать государство. Ответственность и родителя, и государства охватывает всю сферу образования. Родитель несёт ответственность за образование его ребёнка, государство несёт ответственность за систему образования в целом, в том числе и за то, чтобы каждый ребёнок получил образование. За отдельного ребёнка ответственность несёт и родитель, и государство. Поэтому основным принципом взаимоотношений является сотрудничество родителей и государства.

Права человека.

Как уже указывалось в предыдущем параграфе, права в области образования являются не просто техническими правами, обеспечивающими функционирование системы образования, но и имеют измерение прав человека. На уровне конституции и международных документов о правах человека права родителей специально не формулируются, но являются частью других прав. К правам родителей имеют отношение право на семейную жизнь, свобода совести, принцип демократии, право на равное отношение и недискриминацию. Специально к образованию относятся право доступа к образованию, право выбора школы. Отдельно права родителей сформулированы в Конвенции прав ребёнка.

Право на семейную жизнь

· ст.16 Декларации прав человека — Семья является естественной и основной ячейкой общества;

· ст.8 Европейской конвенции по правам человека — каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции;

· ст.17 Международного пакта о гражданских и политических правах — Никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь,

· ст.10 Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах — формулировка аналогичная предыдущей;

· ст.18 Конвенции о правах ребёнка — Родители несут основную ответственность за воспитание и развитие ребенка.

· Ст.110 Сатверсме — Государство защищает и поддерживает брак и семью, права родителей и детей.Право на семейную жизнь включает в себя и право на воспитание своих детей. В отношении образования это означает, прежде всего, право на уважение воспитательных воздействий семьи в образовательном процессе, право участия в определении, каким должен быть образовательный процесс.
Свобода совести

· ст.9 Европейской конвенции о правах человека — Каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии;

· ст.2 протокола к Европейской конвенции прав человека — Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям;

· ст.18, 19 Декларации прав человека — свобода беспрепятственно придерживаться своих убеждений;

· ст.18 Международного пакта о гражданских и политических правах — Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; участвующие в настоящем Пакте Государства обязуются уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями;

· ст.14 Конвенции о правах ребёнка — Государства-участники уважают право ребенка на свободу мысли, совести и религии. Государства-участники уважают права и обязанности родителей ... руководить ребенком в осуществлении его права методом, согласующимся с развивающимися способностями ребенка.

· Ст.99 — Каждый имеет право на свободу мысли, совести и религиозного вероисповедания.Интерпретируя свободу совести в образовании и обучении Европейский суд по правам человека определил, что обучение — это совокупность способов, посредством которых в любом обществе взрослые пытаются привить более молодым свои верования, обычаи и другие ценности, в то время как образование предусматривает, в частности передачу знаний и интеллектуальное образование.То есть обучение и образование имеет прямое отношение к свободе убеждений и религии. В других решениях суд уточнил, что обязанность уважения к религиозным и философским убеждениям распространяется на содержание образования, форму преподавания и другие функции государства в области образования. В эти функции входит организация и финансирование государственного образования.

Закон об образовании предусматривает, что система образования обеспечивает свободу мировоззрения. Учащиеся по своему выбору осваивают христианское учение или этику, или же христианское учение и этику одновременно.

В широком смысле свобода совести означает, что в школе ребёнок может придерживаться религии и убеждений своей семьи, более того, родители имеют право на уважения их убеждений в планировании образовательного процесса. В соответствии с интерпретацией ЕСПЧ уважение убеждений родителей является позитивной обязанностью государства, объём этой обязанности больше, чем просто «принимать во внимание». То есть родитель имеет право определять основополагающие вопросы образования. Однако вопрос, каким должен быть объём этого права остаётся открытым. Как правило свобода совести в образовании реализуется через требование плюрализма по отношению к содержанию образования (мировоззренческий нейтралитет школы), информация или знания, фигурирующие в программе должны быть освещены объективно, с учетом критики и плюрализма мнений, кроме того детям должны быть даны способы работы с разными мнениями и представлениями. Федеральный конституционный суд Германии заключил, что публичное образование должно соответствовать принципам толерантности и нейтралитета, быть свободным от индоктринации.В соответствии с судебной практикой Европейского суда по правам человека статья 2 протокола к ЕКПЧ не препятствует государствам включать в обязательное образование или обучение информацию или знания, имеющие прямо или косвенно религиозный или философский характер. Без этого образование или обучение подверглось бы риску оказаться неосуществимым.Уважение к философским убеждениям родителей не является абсолютным, убеждения не защищаются, если они не совместимы с достоинством личности и не достойны уважения в демократическом государстве. Язык обучения не входит в понятие философских и религиозных убеждений в значении статьи 2 протокола к Европейской конвенции по правам человека.Вопросы языка преподавания должны решаться в рамках прав этнических меньшинств.

В узком смысле свобода совести в образовании относится к решению родителя об участии ребёнка в религиозном предмете. Подход государства к религиозным вопросам может быть очень различным. В Эстонии родитель имеет право выбора между этикой или христианским учением. В Германии на уровне конституции закреплено право религиозных сообществ на преподавание религии в публичной школе. Религиозный предмет должен быть обязательным. Родитель, исходя из своих религиозных убеждений, решает, на какой предмет будет ходить ребёнок. Напротив, во Франции, где конституцией установлен светский характер публичного образования, религиозный предмет не является обязательным. Более того, в публичных школах религиозное образование может быть дано только вне учебного расписания ( а в частных школах религиозное образование должно быть факультативным ).

Принцип демократического участия.

Право демократического участия в политике образования позволяет реализовать права и ответственность родителей за образование их детей:
· Эстония является независимой демократической республикой.
· Каждый имеет право на свободу слова.
· Каждый гражданин Эстонии имеет право участвовать в деятельности государства и самоуправлений в установленном законе порядке. В деятельности самоуправлений имеют право участвовать и граждане Евросоюза, постоянно проживающие в Эстонии.
· Каждый имеет право объединяться в товарищества, политические партии и другие общественные организации.
· Государство защищает свободу заранее заявленных мирных собраний, шествий и пикетов
· Каждый имеет право в законном порядке обращаться с заявлением в учреждения государства и самоуправления и получить ответ по существу
· Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.
· Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
· Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору (МПГПП 19)
· Признается право на мирные собрания. (МПГПП 21)
· Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. (МПГПП 22)
· Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации ... и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; (МПГПП 25).Демократические формы участия могут иметь различные формы. Некоторые из них доступны только гражданам, но большинство доступно всем, находящимся под юрисдикцией государства. Важно разделять право принятия решения и право участия в обсуждении.
Кроме нормативных документов, партнёрство с родителями как приоритетное направление политики образования упоминается в резолюциях международных конференций ЮНЕСКО. Поскольку образование является не единственным средством обучения жить вместе, его совершенствование требует вклада не только школы, но и всех заинтересованных сторон. Соответственно, это подразумевает установление и укрепление истинного партнерства со всем обществом: преподавателями, общинами, семьями, экономическим сектором, средствами информации, НПО, а также интеллектуальными и духовными деятелями. (Международная конференция по образованию, 46-я сессия, 2001 г.)

Мы вновь подтверждаем важнейшее значение образования в нашей национальной политике развития. ... Мобилизация эффективных альянсов в интересах качественного образования для всей молодежи среди социальных партнёров недостаточна. (Международная конференция по образованию, 47-я сессия, 2004 г.) Необходимость увеличивать соучастие социальных партнёров упомянута также в Декларации тысячелетия ООН20 — Мы преисполнены решимости ... укреплять потенциал всех наших стран для претворения в жизнь принципов и практики демократии и уважения прав человека, включая права меньшинств ... Коллективно добиваться большей открытости политических процессов, создавая условия для подлинного участия в них всех граждан во всех наших странах;

Даккарские рамки действий, принятые на прошедшем в рамках ООН Всемирном форуме по образованию (2000), ставят перед правительствами и обществом цель обеспечить заинтересованность и участие гражданского общества в формулировании и мониторинге стратегий образования, разрабатывать системы руководства и управления образованием, основанные на учете потребностей, широком участии и подотчетности. Эти документы могут быть полезны для интерпретации права на демократическое участие.

По своей природе право соучастия требует законодательного закрепления механизмов соучастия, то есть того, где и как это право может быть осуществлено. Закон об образовании подтверждает, что общество, а значит и родители имеют право участия в политике образования — общество участвует в организации и развитии образования, в том числе способствуя улучшению качества образования, создавая программы образования, защищая права и интересы учащихся и учителей. Органы государства и самоуправления предоставляют ... необходимую информацию, консультации и методическую помощь. Подробный анализ механизмов соучастия будет дан в последующих главах, а здесь мы рассмотрим типологию форм участия. С правовой точки зрение соучастие может происходить в трёх основных формах:

1) Принятие решения. Объем права принятия решения может включать право голоса и право вето.

2) Учёт мнения. Право на учёт мнения может иметь форму инициативы и реагирования. Право инициативы означает право вносить предложение, по которому должно быть принято решение. Реагирование право высказать мнение на предложение органа, принимающего решение и обязанность принимающего решение выслушать и учесть это мнение. В случае, когда учреждение имеет свободу выбора, позиция родителей становится релевантным обстоятельством при оценке необходимости, пропорциональности и соразмерности решения. Если предложение субъекта права соучастия отвергается, то отказ должен быть обоснован. Решение может быть оспорено в случае отсутствия или недостаточности обоснования.

3) Высказывание мнения. Этой форме соучастие соответствует право свободы слова, не влекущее за собой обязанность органа, принимающего решение, учитывать мнение заинтересованных сторон. реализуется исключительно Эта форма соучастия реализуется через политические механизмы.

На нашем форуме государственным языком является русский.
Раздел III п.13